中医药传承创新发展机制与中西医协同融合的体系化建构

2026年10月召开的全国卫生与健康大会上，习近平总书记指出“健全中医药传承创新发展机制，强化中西医协同融合”。这一表述与2025年政府工作报告中“完善中医药传承创新发展机制”的提法形成递进关系。中国工程院院士张伯礼对此的解读颇具提示性：这一次“健全中医药传承创新发展机制”的提出，意味着中医药发展进入新阶段，机制创新成为持续发展的关键。

一词之变，折射的是战略重心的位移——此前数年的主要任务是搭建制度框架、填补政策空白，而今则要求让已经搭建起来的框架真正运转起来、产生实效。

“健全机制”要成为可操作、可检验的实践指引，需要回答三个层次的问题：第一，“机制”究竟指涉哪些具体制度安排，其“不健全”的症结在何处；第二，“传承创新”与“中西医协同”分属两个论域，它们通过什么逻辑被统合在同一句指示之中；第三，从政策文本到落地实效之间，存在哪些结构性障碍需要优先破除。本文试图围绕这三个问题展开分析，兼顾理论辨析与实践路径，为全面理解这一指示提供一个体系化的认知框架。

以机制为纲，实现从“政策覆盖”到“效能产出”的转换

为何机制比政策更重要

理解“健全中医药传承创新发展机制”，首先需要区分“政策”与“机制”。政策具有阶段性、回应性特征，往往针对某一具体问题出台；机制则是一套持续运转的规则系统，其价值在于使特定目标不依赖于外部推动而能够自我维持和迭代。四川省中医药管理局局长郑川指出，机制建设是中医药守正创新的“压舱石”，健全中医药传承创新发展机制，应当在“四个建立健全”上持续发力。这一判断触及了问题的核心：中医药领域并不缺乏政策文件，缺乏的是让政策之间形成逻辑衔接、让执行过程产生可预期结果的制度生态。

具体而言，当前中医药治理体系中存在的“机制不健全”，至少表现为三种形态。其一是政策碎片化。中医药涉及卫生健康、药品监管、医保支付、教育培养、产业发展等多个条线，各部门政策各自出台，相互之间的适配性缺乏系统校准。例如，中医优势病种按病种付费的试点已在部分地区开展，但医保支付方式主要基于西医诊断编码构建，中医“同病异治”导致的诊疗路径差异难以归入标准化分组，这使得支付改革对中医特色的容纳度有限。其二是执行层级衰减。顶层设计提出方向性要求后，地方在执行中往往面临“最后一公里”的资源约束与能力短板。基层中医馆服务项目单一、适宜技术推广体系不健全、中药饮片种类缺乏等问题，根源不在于政策缺位，而在于将政策转化为服务能力的中间机制薄弱。其三是评价信号扭曲。科研评价、人才评价、医院绩效考核中，中医药的独特价值缺乏可操作的度量方式，导致实践者行为被引向符合既有西医评价框架的方向，而非发挥中医药优势的方向。

地方实践的制度启示

地方层面的探索为机制建设提供了可观察的样本。浙江提出统筹推进中医药服务、产业、科技、人才、文化、治理、数智“七位一体”现代化，构建具有浙江辨识度的中医药高质量发展新格局。四川提出持续完善中医药保护传承、人才培养、科研转化、中西医协同等配套制度，加快推进优质中医医疗资源下沉，补齐部分地区中医药服务短板，构建中医药健康服务、中西医协同、产业发展、文化弘扬、开放合作“五个新格局”。

这些实践的共同特征在于，它们不再将中医药发展视为单一部门的职责，而是将其嵌入区域经济社会发展的整体布局中。浙江的“七位一体”尤其值得注意：它将“治理”与“数智”单独列出，表明机制建设已经意识到管理能力与技术工具同样是决定政策效能的关键变量。但需要警惕的是，地方经验的推广不能采取简单复制模式。

以传承为基，实现从“保存”到“活化”的制度转向

传承危机的制度根源

中医药传承面临的核心矛盾，常被概括为“名老中医经验难以复制”与“院校教育同质化”之间的张力。这一概括固然准确，但若仅停留在“师承与院校应结合”的倡导层面，并未触及问题的制度根源。名老中医的临证经验中，大量属于隐性知识——辨证时的直觉判断、方药配伍的细微调整、对患者体质与病程阶段的整体把握，这些内容难以通过标准化教材传递，只能在长期跟诊与反复实践中逐步内化。

当前的传承机制，无论师承教育还是院校教育，都缺乏对隐性知识传递规律的制度性回应。师承项目往往有期限、有指标，跟师时间有限；院校教育则以统一大纲和标准化考核为主导，个体化经验传承的空间被压缩。

更深层的问题在于激励结构。跟师带教、医案整理、传统知识保护等工作，在职称评审和绩效考核中的权重偏低，导致有能力的临床骨干缺乏持续投入传承的动力。这不是靠增加几个传承工作室就能解决的问题，需要从评价机制上给予传承工作以独立的价值认可。

活态传承的制度化路径

“活态传承”与“保存式继承”的根本区别在于：后者将中医药知识视为静态客体，目标是不让其消失；前者则将知识视为动态实践能力，目标是使其在新条件下持续生长。实现这一转向，需要三项制度支撑。

第一，建立分层分类的传承能力标准。不同层次的中医药人才对传承内容的需求不同。基层人才需要掌握的是常见病、多发病的规范化诊疗方案与适宜技术；高层次人才则需要具备经典研读、病案分析、临床研究设计等复合能力。当前培养方案往往对不同层级使用相近的框架，导致资源错配。

第二，将传统知识保护纳入法治轨道。中医药传统知识保护长期面临法律定性模糊的困境。经典方剂、独特诊疗技术属于世代累积的集体智慧，难以用现代专利制度中的“创造性”标准加以衡量。目前，《中医药传统知识保护条例（草案）》已审议通过。更为关键的是，保护条例需要与专利法、商标法、地理标志保护制度形成衔接，构建多层次保护体系，而非寄望于单一法律工具解决全部问题。

第三，重构传承成效的评价信号。可行的方向是将“跟师实效”而非“跟师时长”作为核心指标，建立以病案质量、临床疗效随访、技术应用反馈为依据的传承评估体系。这需要中医药管理部门与人事部门协同推进，在职称评审中为传承类工作设立独立通道。没有评价信号的转向，任何传承机制的设计都难以持续运转。

以协同为要，打造中西医从“并肩”到“共事”的深层逻辑

“协同融合”的准确含义

“强化中西医协同融合”在传播中容易被简化为“中医和西医一起看病”，这种理解低估了指示的实质内涵。中国科学院院士仝小林对此有精到的辨析：推进中西医结合高质量发展，关键在于把现代医学的精准诊断、风险分层管理和疗效评价，与中医药的辨证论治、整体调节和适宜技术有机衔接起来，形成优势互补的诊疗模式。这意味着，协同融合不是让中医去承担西医的辅助角色，也不是让西医为中医提供合法性背书，而是针对不同疾病、不同阶段，由两种医学体系各自贡献其最擅长的方法，共同构成一个完整的诊疗方案。

实体化平台与人才结构的双重约束

2025年发布的第一批中西医协同“旗舰”医院建设典型案例，涵盖了中国医学科学院北京协和医院、四川大学华西医院、上海交通大学医学院附属瑞金医院、上海交通大学附属岳阳中西医结合医院等十家医院，其经验指向一个共同结论：协同要落到实处，必须有实体化的组织载体。所谓实体化，意味着不是松散的协作协议，而是人员编制、物理空间、管理权限、绩效分配的统一配置。

然而，实体化平台的建设面临一个刚性约束：人才结构。在综合医院这一中西医协同的主战场上，中医力量的薄弱使得“共同决策、共同负责”在多数科室尚不具备人力基础。旗舰医院的经验之所以难以简单推广，原因正在于此：它们大多本身拥有较强的中医科室或中西医结合学科积淀，而多数综合医院并不具备同等条件。

破解这一约束，需要在两个方向同时发力。短期而言，跨院域协同模式具有现实可行性。山东威海推动三甲综合医院与省级区域中医医疗中心建立“专家共享、病房共管、学科共创”的运行模式，实现了中医力量向综合医院的渗透。

长期而言，需要从医学教育端改革。当前中西医结合人才培养规模与临床需求之间存在显著缺口，且培养方案中中医经典功底与西医临床能力往往难以兼顾。建议在临床医学专业中增设中医药核心课程模块，同时在中医学专业中强化现代临床思维训练，使未来的临床骨干具备参与协同的基本知识结构。

把支付制度作为协同的经济基础

一个常被忽视但至关重要的维度是支付制度。中西医协同在临床层面能否持续，取决于它是否具有经济上的可持续性。当前医保支付方式改革以按疾病诊断相关分组付费（DRG）/按病种分值付费（DIP）为主导，其分组逻辑基于西医诊断与手术操作，中医诊疗项目在其中的权重和适配性存在结构性不足。中医优势病种按病种付费的试点提供了一个可能的突破口，但试点范围有限，且病种选择、疗效标准、支付标准之间的衔接规则尚不成熟。

更为具体的障碍在于中药制剂与个性化配伍的支付通道不畅。大量院内中药制剂因缺乏统一医保编码和定价标准而难以纳入支付范围，辨证论治所要求的个体化处方在标准化支付体系中缺乏对应位置。这意味着，即便临床医生有意愿采用中西医协同方案，患者也可能因自付比例过高而放弃。解决这一问题，不能仅仅依靠增加医保目录中的中药品种数量，而需要建立符合中医药特点的支付逻辑：例如，对经过严格循证验证的中西医协同优势病种，实行打包支付并允许方案内中药费用单列；对院内制剂建立区域性调剂使用与备案管理的简化通道。没有支付制度的适配，协同融合的可持续性将始终受制于经济激励的错位。

以整合性落实路径，实现法治、平台与评价的三维联动

将上述分析收束为可操作的落实路径，需要避免罗列式建议的通病，转而识别若干具有杠杆效应的关键节点。

以法治定型机制，是首要的杠杆点。当前《中华人民共和国中医药法》修订研究已经启动，《中医药传统知识保护条例（草案）》已形成。下一步的重点不在于追求立法数量的增加，而在于提升法律条文的可诉性。如果一部法律的权利义务规定无法在司法和行政救济中被援引和适用，它就仍然是宣示性的。建议在修订中明确中医药服务提供者、传统知识持有人、协同诊疗参与方的具体权利边界与救济途径，使“健全机制”获得法律上的刚性支撑。

以实体化平台承载协同，是第二个杠杆点。中西医协同“旗舰”医院的经验表明，中西医协同的效能高度依赖于组织形态。建议将实体化标准明确为三个可检验的指标：是否有独立的中西医协同管理单元（而非挂靠某个科室）、是否有跨学科共同制定的病种诊疗方案（而非各自方案简单叠加）、是否有协同专属的绩效分配规则（而非按原有科室口径核算）。满足这三条，才具备产生实质性协同效果的组织条件。

以评价改革引导行为，是第三个杠杆点。评价信号扭曲是贯穿传承、创新、协同三个维度的共性问题。可行的突破口是建立中医药特色优势的独立评价指标集，在科研项目评审和医院绩效考核中作为并行而非附属的维度使用。例如，对于中西医协同病种，评价指标应同时包含西医硬终点（死亡率、并发症率、住院日）和中医特色指标（证候改善率、生活质量评分、复发率），且后者应具有独立权重而非作为“附加分”。对于传承工作，应以可追溯的跟师病案质量与疗效反馈替代单纯的时长与篇数统计。评价改革的意义不在于降低标准，而在于让标准匹配对象。

“健全中医药传承创新发展机制，强化中西医协同融合”之所以具有纲领性意义，在于它将两个看似分属不同领域的要求统合在同一个逻辑框架之下：机制是手段，传承与协同是内容，而效能是最终检验标准。从“完善”到“健全”的递进，实质上是将评判尺度从“有没有制度”切换为“制度有没有用”。

这一转换对实践者提出了更高的要求。它意味着不能满足于传达精神和制定方案，而需要追问：所建立的机制是否改变了激励结构？所推动的协同是否产生了可验证的临床结果？所投入的传承资源是否转化为可复用的诊疗能力？对这些问题的诚实回答，比任何表态都更接近“健全机制”的本意。中医药的独特价值，最终不是在文件的语言中被确认的，而是在病床前、在处方上、在患者的健康结局中被确认的。机制建设的全部意义，在于让这种确认能够持续地、可预期地发生。（杨泽坤　中国人民大学国家发展与战略研究院）